时政热点：2020新型户籍改革之路怎么走
2013-12-21 17:19:06 来源： 评论：0 点击：
中央城镇化工作会议刚刚落幕，针对广受关注的户籍制度改革问题，公安部副部长黄明17日表示，到2020年，要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以
中央城镇化工作会议刚刚落幕，针对广受关注的户籍制度改革问题，公安部副部长黄明17日表示，到2020年，要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。
此前，户籍制度改革的路线图已经公布。党的十八届三中全会明确：“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”
至此，“横轴”和“纵轴”——加快推进户籍制度改革的时间和空间坐标更为明晰，下一步的关键就在于如何有效、有序推进。
“加快户籍制度改革，是推进中国特色新型城镇化的一项重大任务。”黄明解读指出，“主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，稳步提高户籍人口城镇化水平，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”
国家发展和改革委员会主任徐绍史16日谈到新型城镇化近期工作重点时也表示，有序推进农业转移人口市民化，就是按照因地制宜、分步推进、存量优先、带动增量的原则，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。
不难发现，两部委负责人的表述均强调了两点——“统筹推进户籍制度改革”和“基本公共服务均等化”。多位专家及受访群众认为，这两者恰如农业转移人口市民化的“两条腿”，必须协调统一、同步推进。
长期以来，随着时代发展和社会管理的需要，原本以人口登记为基本功能的户籍制度，逐渐附着教育、社保、医疗等诸多社会福利和公共政策。如今，这成为户籍制度改革的最大障碍。
中央财经领导小组办公室副主任杨伟民认为，户籍制度本身很好改，关键是户籍背后依附的那些制度、服务、权利不一样，加大了改革的难度。
正如杨伟民所言原因，与当前明确的建制镇和小城市、中等城市、大城市、特大城市四级落户政策相对应的，是两种不同的人口迁移趋向——
一方面，中小城市户口含金量不高，农业转移人口不愿意放弃原有农村户口。一些乡镇干部细算了农村户口的优势：农民可在自家宅基地上建单家独院的住房；即使自己不种地，国家粮食补贴、土地流转租金等每亩每年有五六百元收入；若遇征地，一些城郊农民可能成为“百万富翁”。
另一方面，大城市尤其是特大城市面对大量涌入的外来人口，已经不堪重负，交通拥堵、环境污染、教育医疗资源紧张等“病症”日益显现。严格控制这类城市落户条件，是无奈而现实的选择。
统计显示，以常住人口为基数计算，当前我国城镇化率达到52.6%；但按照户籍人口计算，城镇化率只有35.3%。这说明有大量常住城镇的农业转移人口还不是城镇户口，处于“半市民化”状态，也说明许多地方落户门槛仍然较高，一些城镇吸引人口集聚的能力还不足。
中国政法大学教授刘莘表示，做强小城镇更符合现阶段我国实际发展需要。随着改革进程加快，小城镇的公共资源将更加丰富、人才外流的现象也会有所改观。在大城市普遍“超载”的情况下，中小城镇的机遇反而会更多。
黄明指出，户籍制度改革是一个渐进的过程，需要积极稳妥、统筹兼顾、扎实推进。对于农业转移人口这一群体来说，既要解决好其中暂不具备落户条件或者不愿落户城镇人口的教育、就业、医疗等基本公共服务保障问题，也要为他们公平有序落户提供阶梯式政策通道。
事实上，一些省市已经出台改革方案，开始这方面的有益探索。
例如，云南在促进农业转移人口市民化的过程中，一段时间内给予进城落户农民“城乡兼有”的特殊身份待遇，盖上“城乡两床被子”，让农民既能享受农村惠民政策，又能平等共享城市的公共服务。
又如，上海今年开始实行居住证积分制度，对在上海合法稳定居住和就业的持证人进行积分，积分达到标准分值的，可享受相应的公共服务待遇。对紧缺急需专业、特定公共服务领域、远郊重点区域、表彰奖励等实行额外加分，将劳动者对城市的贡献通过相应的分数回报予以体现。
改革已在路上。一个普遍共识是，根据十八届三中全会的部署，在新型城镇化的顶层设计之下，此次户籍制度改革与有关领域改革统筹配套、协同推进，涉及面之广、人员之多、力度之大均前所未有，其核心正是实现“人的城镇化”。
“从近期看，要推动公共服务由户籍人口向常住人口扩展；从较长时期看，则要以义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化、社会保障以及保障住房、就业服务等为重点，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，逐步实现城乡基本公共服务的统一和服务水平的基本均衡。” 全国人大财经委副主任委员彭森说。
大城市落户门槛降低 近三年全国“农转非”2505万人
近年来，我国户籍制度改革的步伐明显加快，力度明显加大，在解决农业转移人口落户城镇方面取得了一定成效。2010年至2012年，全国共办理户口“农转非”2505万人，为前三年的2.2倍。
这是记者17日从公安部获悉的。据介绍，改革开放以来，为适应经济社会发展需要，国家出台了一系列有关推进城镇化和户籍制度改革的政策措施，特别是2011年下发的《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，明确了户籍制度改革的指导思想、总体要求和政策措施。
各地按照党中央和国务院的部署要求，紧密结合本地实际，积极探索推进城镇化和户籍制度改革的具体措施。按照国家确定的“有合法稳定职业并有合法稳定住所（含租赁）”这一落户基本条件，各地不同程度地放宽了农村人口落户城镇政策，其中小城镇和中西部地区的中小城市普遍放开了落户限制，多数大城市和东部地区中小城市适当降低了落户门槛。
其中，广东等地探索建立了积分落户制度；重庆、四川成都、江苏苏州等地实行本地人户口自由迁移政策；河北、山西、辽宁、黑龙江、上海、浙江、安徽、江西、山东、湖南、广东、广西、重庆、贵州、云南、陕西、青海、新疆等18个省区市和新疆生产建设兵团探索建立了居住证制度；河北、辽宁、吉林、江苏、浙江、福建、山东、湖北、湖南、广西、重庆、四川、云南、陕西等14个省区市探索建立了城乡统一的户口登记制度。（新华网，记者 邹伟 王思北 王研 周蕊）
户籍改革：剥离户口福利 特大城市仍是难点
三中全会《决定》确定了户籍制度改革的路线图：“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”
17日，公安部副部长黄明通报了户籍制度改革的时间表：到2020年，基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。
受访专家认为，“特大城市户籍改革问题”和“基本公共服务均等化”仍是户籍改革难点。改革须剥离户口福利。
难点一
户籍福利阻碍改革
长期以来，随着时代发展和社会管理的需要，原本以人口登记为基本功能的户籍制度，逐渐附着教育、社保、医疗等诸多社会福利和公共政策。如今，这成为户籍制度改革的最大障碍。
中央财经领导小组办公室副主任杨伟民认为，户籍制度本身很好改，关键是户籍背后依附的那些制度、服务、权利不一样，加大了改革的难度。
一方面，中小城市户口含金量不高，农业转移人口不愿意放弃原有农村户口。一些乡镇干部细算了农村户口的优势：农民可在自家宅基地上建单家独院的住房；即使自己不种地，国家粮食补贴、土地流转租金等每亩每年有五六百元收入；若遇征地，一些城郊农民可能成为“百万富翁”。
另一方面，大城市尤其是特大城市面对大量涌入的外来人口，已经不堪重负，交通拥堵、环境污染、教育医疗资源紧张等“病症”日益显现。严格控制这类城市落户条件，是无奈而现实的选择。
破题
城乡公共服务逐步统一
公安部副部长黄明指出，户籍制度改革是一个渐进的过程。对于农业转移人口来说，既要解决好其中暂不具备落户条件或者不愿落户城镇人口的教育、就业、医疗等基本公共服务保障问题，也要为他们公平有序落户提供阶梯式政策通道。
“从近期看，要推动公共服务由户籍人口向常住人口扩展；从较长时期看，则要以义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化、社会保障以及保障住房、就业服务等为重点，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，逐步实现城乡基本公共服务的统一和服务水平的基本均衡。”全国人大财经委副主任委员彭森说。
难点二
城市越大落户门槛越高
“户籍改革的难点在于大城市，特别是特大城市。”北京大学人口研究所教授陆杰华说，改革开放以来，教育、医疗等优质公共服务资源不断向大城市及特大城市汇集，导致城市越大，公共服务的水平越好，落户政策门槛也随之提高。
因此，目前特大城市陷入户籍制度改革困局：一方面必须严格控制人口，不能放松落户门槛；一方面城内的大量非户籍居住人口，倒逼户籍制度改革，要求享受同等市民待遇。
北京市社科院首都社会治安综合治理研究所副所长袁振龙表示，特大城市户籍制度改革处在控制人口、“户口福利”均等化的两难之间。
以北京为例，800万左右的在京流动人口中，有不少人在京工作或居住多年，或有稳定职业或有稳定住所。原则来说，户口背后的福利比如公共服务，应该平等覆盖到所有在京居住人口，不分户籍。但来自财力、物力的资源限制，决定了只能部分覆盖部分群体。由于土地资源、建设资金等方面的限制，现阶段的保障房分配对象，仍以京籍人员为主。
受访专家认为，对于备受社会关注的北京、上海、广州等特大城市户籍制度改革，仍难以“合法稳定住所”和“合法稳定职业”作为基本形式。
破题
重新配置资源激活小城市
怎样破解特大城市户籍改革难题？陆杰华认为，特大城市之所以人口集聚、规模扩张，主要原因在于城市发展经营理念，“原来一直是行政化而非市场化的城市发展经营理念，城市的行政级别一定程度上决定了公共资源的分配。”解决特大城市的户籍问题，必须改变行政化发展城市的模式，突破地方利益障碍。
陆杰华表示，与之前的户籍制度改革思路相比，《决定》以及刚刚结束的中央城镇化工作会议都释放出“市场化”信号，“这是一个很明显的理念变化，靠市场解决资源分配问题”。
袁振龙表示，《决定》提出了两横三纵城市带、东北和西部城市群等发展规划，从顶层设计层面重新配置城镇资源。城镇资源新布局将激发中小城市的活力，减轻特大城市的人口压力。如果中小城市的活力真正激发出来，即使收入没有特大城市高，但公共服务水平、空气环境质量都比特大城市好，那么中小城市就拥有了跟特大城市竞争的实力。
但中小城市要跟特大城市“竞争”，需要城镇化程度达到75%-80%。而目前，按照常住人口计算，我国城镇化率只有53%左右。“城镇化率达到75%-80%，至少还需要20年时间。因此，特大城市的户籍制度改革只能逐步解决”，袁振龙说。
个案
云南
在农业转移人口市民化过程中，一段时间内给予进城落户农民“城乡兼有”的特殊身份，让农民既能享受农村惠民政策，又能平等共享城市的公共服务。
上海
上海今年开始实行居住证积分制度，对在上海合法稳定居住和就业的持证人进行积分，积分达到标准分值的，可享受相应的公共服务待遇。
户籍改革时间轴
1958-1978
控制居民户口迁移期
1958年《中华人民共和国户口登记条例》（全国人大）其中规定，户籍制度的功能从以治安管理、人口统计为主逐步转变为以社会控制为主，限制人口自由迁移功能被纳入户籍管理中。
公安部统一制发的《常住户口登记表》的左上方显目位置上印有“户别”栏，专门用于区别“农业”与“非农业”。
这种以“农业户口和非农业户口”来划分管理的二元户籍制度在人民公社制度下得到长期运用，由此堵住了农村人口迁往城镇的大门。
1979-1994
户籍松动与过渡期
1984年，国务院颁布《关于农民进入集镇落户问题的通知》。
1985年9月6日，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国居民身份证条例》。
1985年，为规范流动人口的管理，公安部又颁发了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》。
1992年8月，公安部颁布《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，“蓝印户口”出现，引发买卖户口热潮。
1995-2001
户籍改革起步期
1994年以后，国家取消了农业户口和非农业户口的“二元结构”划分法。以居住地和职业划分为农业和非农业人口，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的登记制度。改革的总体思路是逐步实现户籍的证件化管理。
1997年6月公安部颁布《小城镇户籍管理制度改革试点方案》。
2001年3月国务院颁布《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见》。
2002
城乡一体化户籍构建期
2007年3月4日，公安部会同国家发改委、教育部、民政部等13个部门进行了户籍管理工作综合调研， 形成了《公安部关于进一步改革户籍管理制度的意见》（送审稿）。
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