“我每天至少能收五六条垃圾短信，有的是推销理财产品，有的是医疗广告，甚至还有卖枪支卖假币的。”海南海口市民顾志斌说，有一天竟收到了同一个号码发来的3条内容一样的垃圾短信：“本公司有多余票据对外代开，经营范围，货物销售、广告、资讯、工程、服务、建筑材料等。”
顾志斌收到的这些垃圾短信，仅仅是近些年垃圾短信泛滥的一个缩影。虽然近年来有关部门多次出台措施整治垃圾短信，但这一“顽疾”仍未得到有效治理。
造成垃圾短信“久治不愈”的一个重要原因是，电信运营商与垃圾短信推送商利益“勾结”。工信部向记者提供的数据显示，“今年1至9月我国移动短信息业务量约6970.4亿条，据有关部门估算，垃圾短信约占全部短信量20%左右”。据此计算，仅今年前三季度，垃圾短信就为三大电信运营商带来几十亿元的收入。
久治不愈
工信部曾多次开展垃圾短信整治，移动、联通、电信三大运营商也签署过治理协议，专项整治垃圾短信。然而，垃圾短信依然没有得到有效治理，频繁地出现在老百姓的手机上。
“您有可疑包裹被查扣，请来电咨询！”“出售各类发票，承诺假一赔十。”“家电促销火热上演，多款知名品牌三折起售！”……山东、广西、海南等地多位市民向记者抱怨，如今垃圾短信太多，不分白天夜晚，各种各样的垃圾短信都能随时随地发送到手机，不仅让人不胜其烦，而且还可能遭受人身财产损失。
腾讯移动安全实验室发布的《2013上半年手机安全报告》显示，腾讯手机管家今年上半年受理用户主动举报的垃圾骚扰短信就达3.56亿条，大大超过去年全年用户总举报数的3.06亿条，其中广告类占93.47%，违法宣传类占3.04%，诈骗类占2.02%。
而360手机卫士近期发布的《2013年第三季度手机安全状况报告》则列出了十大垃圾短信类型，包括地产广告、打折促销、冒充身份、虚假中奖、色情服务、推销违禁品、非法博彩、医疗广告、办证发票和教育移民广告，其中地产广告占三成以上，排名首位，成为“垃圾短信之王”。
北京地区网站联合辟谣平台近期发布的《2013上半年垃圾短信报告》认为，纵观整体数据，垃圾短信在地域上具有普遍性，全国各地都有发生。同时，经济发达的东部地区相对较多，呈现东高西低的特征。北京、上海、广东、江苏这些经济发达地区，是垃圾短信的“重灾区”，手机用户平均每天接收超过2条以上的垃圾短信。
利益勾结
垃圾短信之所以“久治不愈”，其中一个重要原因就是电信运营商与垃圾短信推送者成为了“利益共同体”，共同从日益泛滥的垃圾短信中谋得利益。
海南一家电信公司的工作人员说，发送短信要向电信运营商支付费用，群发短信价格较为便宜，大约每条两三分钱，但由于发送短信的数量极为庞大，因此电信运营商可以获得巨额收益。
工信部给记者提供的数据显示，“今年1至9月我国移动短信息业务量约6970.4亿条，据有关部门估算垃圾短信约占全部短信量20%左右”。据此计算，仅今年前三季度垃圾短信就可给三大电信运营商带来几十亿元的收入。
不少业内人士还反映，一些公司通过投放广告、业务定制等方式获得的利润还会与运营商分成。运营商既是电信增值服务的实际监管者，又是群发短信的实际受益者，这种双重角色让运营商难以下决心真正整治垃圾短信。
此外，垃圾短信发送成本较低、垃圾短信推送者利用技术手段逃避监管等原因，也造成了垃圾短信泛滥。北京邮电大学经济管理学院执行院长吕廷杰认为，有些地方的群发短信价格已经低至每条两分钱，是公众短信服务费的五分之一。这种低成本运作无疑给垃圾短信提供了一个廉价的传播工具，导致大量的广告分流到短信渠道。
吕廷杰还说，垃圾短信推送者为了规避计算机自动识别，往往运用把计算机可以识别的结构化数据转化为人脑才能辨清的非结构化的伎俩，比如将“开发票”写成“开发piao”或纵向、斜向编写文字等。所以从技术上说，完全靠运营商在短信端口过滤是不可能拦住所有垃圾短信的。尽管目前三大运营商在各个省都设立了人工判断与识别的防范中心，但无奈因海量数据而效率低下。
监管盲区
多位业内人士认为，我国相关法律法规存在较多“盲区”，有关部门的监管和处罚又几乎“空白”，这为垃圾短信泛滥提供了一个十分“宽松”的外部环境。
有专家认为，《宪法》保护公民的通信自由，点对点短信息属于个人通信行为，电信企业对个人短信息进行检查、监控和拦截法律依据不足。全国人大《关于加强网络信息保护的决定》中初步界定了垃圾短信的定义，但未明确用户确认接收或拒绝接收信息的方式，以及信息发布者与运营商的相应职责，也未明确执法部门、执法流程、执法处罚和消费者赔偿等问题。
不少业内人士也表示，我国尚无统一的《个人信息保护法》，对个人信息保护的法条散布在各个单行法律之中，并没有真正起到保护个人信息的作用。另外，当前我国法律法规对于电信运营商在保护用户信息安全与隐私的义务或者责任方面，也没有做出明确规定，这都使得垃圾短信可以“大行其道”。
记者了解到，除了我国相关法律法规存在较多“盲区”外，有关部门对于发送垃圾短信行为的监管处罚也较为乏力。
对于频繁被推送的垃圾短信，移动、电信、联通三大运营商的客服人员向记者表示，确实存在垃圾短信随意发送到客户手机的情况，除了客户举报、设置黑名单之外，再无其他更好的办法。中国电信海南分公司甚至发短信提醒记者：“您收到的垃圾短信，建议您不用去理他！”
北京邮电大学通信法研究中心主任娄耀雄等专家认为，现有的电信规范对电信运营商的约束极其有限，比如今年刚施行的《电信和互联网用户个人信息保护规定》对泄露个人信息等行为的处罚措施仅为，“由电信管理机构依据职权责令限期改正，予以警告，可以并处一万元以上三万元以下的罚款，向社会公告；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，这种处罚力度难以造成足够威慑。
海南省公共关系协会副会长代红等多位受访者认为，截至目前很少看到哪家电信运营商或垃圾短信推送商因大范围推送垃圾短信而受到相关部门的严重处罚，这在一定程度上纵容了垃圾短信泛滥。
利润可观 成本仅几千元
伪基站成垃圾短信发送新渠道
垃圾短信治理“旧病”未愈又添“新伤”。
记者近日在北京、山东、广西、海南等地采访时了解到，除原有渠道外，近期垃圾短信又出现了伪基站等新的发送渠道。专家称，通过伪基站，不法分子可以随意设置短信发送人号码，冒用银行等公共服务号码向附近手机用户发送信息，引诱用户至钓鱼网站，以实施获取银行账号和密码等诈骗行为。这样的短信持续跟进当下的火爆节目和热点，迷惑性很大，加上更加先进的技术伪装处理，可以假乱真。
伪基站案件频发
11月的一天下午，经精确测向定位，警方在广西河池市南丹县芒场镇芒场街附近，从一辆银白色面包车内查获正在发射垃圾短信的非法无线电发射设备。
从今年10月20日开始，中国移动广西公司河池分公司就多次接到来自南丹县芒场镇客户的反映，称每逢赶集日就会接收到大量广告类短信，并且手机出现无服务或仅限紧急呼叫的情况，严重影响了正常通信。经该公司技术人员分析，初步判定这是非通信运营商人员使用仿真基站向该公司客户发送短信的事件，短信发送并未经过该公司网络。
据车内嫌疑人供述，被警方查获的这套设备每日可以发送3万多条垃圾短信，而群发广告短信每条可收取商家2至5分钱的短信费用，每日利润可观。
近期，诸如此类利用伪基站发送垃圾短信的案件在全国多地频发。
据业内人士介绍，常见垃圾短信通常由短信群发器、电信运营商集团客户发出。发信人显示为手机号码的垃圾短信，大多数来自短信群发器；而短信代码以“106”数字开头的，常常来自三大电信运营商推行的集团客户短信群发业务。
与原有发送渠道不同，通过伪基站发送的垃圾短信无需经由基础电信企业网络。工信部有关负责人接受记者采访时表示，近期伪基站问题日益突出，不法分子越来越多采用伪基站方式发送垃圾短信息，并伪造端口或手机号码，给广大手机用户带来困扰和误解。同时伪基站大多是移动式的，调查取证打击困难。
海南省公安厅网警总队总队长贺连升告诉记者，伪基站可自由设定发送端的号码，向在以该设备为中心的3公里内推送短信。并且，制作伪基站的零件在电子元器件市场都有出售，只要懂技术就可以组装，成本仅为几千元左右。由于不法分子往往使用车载等流动性和隐蔽性较强的方式开展行动，给发现和查处此类不法行为带来较大难度。
法律障碍待除
不少受访者认为，治理“垃圾短信”首先应该进一步完善立法，加强对消费者和手机用户合法权益的保护，为后续监管处罚措施扫清法律障碍。
工信部有关负责人接受记者采访时表示，下一步应推动出台《通信短信息服务管理规定》，明确管理要求、企业责任、处罚措施等内容，为治理垃圾短信提供法律依据。还要研究制定《反垃圾短信框架技术要求》，推动落实《移动终端垃圾短信息过滤技术》等7项反垃圾信息技术标准，完善相关法规和技术标准。
北京邮电大学通信法研究中心主任娄耀雄认为，最高人民法院应尽快出台对《关于加强网络信息保护的决定》的法律解释，另外，还要根据《民事诉讼法修正案》相关规定，建立健全垃圾短信公益诉讼机制。
还有专家认为，目前有关“垃圾短信”官司取证难，成本高，公众维权存在困境，需要配套的法律法规和政策作支持。现在主要的发达国家在这方面都有专门的法律，明确不同主体行为规范，为受害人寻求法律救济提供相应依据，我国应该加快制定和出台类似法律法规。
中国政法大学教授符启林则提出了“综合立法”的观点。比如，在广告法中进一步明确对广告的定义、类广告信息的发布、散布垃圾信息的认定等问题的规定，增加垃圾短信惩治内容；在个人隐私保护法中进一步明确公民在电信服务中应享有的权利等。
此外，不少专家还提出，要将垃圾短信的“红名单”制度、手机广告准入制度等补充到相关法律法规中。
强化监管力度
多位受访业内人士和专家建议，法律法规健全以后，还要采取强化问责机制、加强技术手段拦截、整治端口和“伪基站”、畅通举报投诉渠道等措施，确保垃圾短信治理工作取得实效。
一是强化问责机制，并加大监管和处罚力度。多位专家认为，在当前情况下，治理垃圾短信必须要建立责任制，对相关领导业绩的考核评价不能“唯收入论”，要将垃圾短信治理工作作为绩效考核重要指标，对垃圾短信息治理不力的企业和负责人要进行通报批评并严肃处理。
“新加坡违法发送垃圾信息的机构或个人可能会被重罚100万新元（约合500万元人民币），我国应该借鉴这一做法。”海南省公共关系协会副会长代红说。
二是加强技术手段拦截。不少受访者建议，要想治理垃圾短信，未来还要进一步加大技术手段拦截力度，通过电信运营商、工具开发商的长期持续收集、分析并分享垃圾短信生产和传播规律，创造出对抗垃圾短信的更有力武器。
比如，升级基础电信企业垃圾短信息网间联动处理平台，提高跨网垃圾短信处理效率，也可鼓励开发和推广基于手机客户端的垃圾短信息处置应用，提高用户自我保护能力。
三是进行端口专项整治，联合打击“伪基站”。工信部有关负责人说，工信部要求基础电信企业在2013年12月31日之前暂停新增端口短信业务，对存在滥发垃圾短信、转包用作其他用途的端口一律关停，端口号必须做到按省份、按地域可溯源、可定位，“谁发放，谁负责”。工信部还将对其他非基础电信企业持有的端口进行全面清理整顿，同时配合有关部门对伪基站生产、销售和使用行为进行打击，对涉及犯罪的移交公安机关处理。
四是畅通举报投诉渠道，加强社会监督。不少受访者建议，未来有关部门应鼓励各主流手机安全客户端提供一键举报功能，将垃圾短信举报信息与12321举报中心共享，并鼓励用户投诉举报，监督基础电信企业对垃圾短信举报信息做好处置和反馈工作，形成对垃圾短信高压打击的社会氛围。（记者 潘林青 叶婧 萧海川 傅勇涛 张周来 于潜）
